Una ley para democratizar el crédito
Escrito por Edgardo Form (*)
“Hay que sustituir la actual ley de la dictadura por una norma que interprete al sistema financiero como un servicio público”, expresó recientemente el diputado electo Carlos Heller, al referirse al proyecto de Ley de Crédito Productivo y Cobertura Universal de Servicios Financieros que está elaborando y, seguramente, presentará en la Cámara de Diputados de la Nación como una de sus primeras iniciativas como legislador.Para ir al núcleo del tema que nos ocupa, recordemos que la Ley 21.526 de Entidades Financieras es una de las asignaturas pendientes de la democracia. Al igual que la nefasta Ley de Radiodifusión número 22.285 –recientemente reemplazada por la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual Nº 26.522– está vigente desde el último gobierno de facto y lleva la firma de Jorge Rafael Videla y José Alfredo Martínez de Hoz.
Precisamente este último, en su discurso del 2 de abril de 1976, pocos días después del golpe de estado cívico militar, anunció la puesta en marcha de un nuevo plan económico, uno de cuyos pilares fue el marco normativo para el sistema financiero. La esencia de dicha norma estaba –sigue estando– en correspondencia con la concepción neoliberal, resumida en la fórmula “Estado mínimo, mercado absoluto”.
Han pasado 26 años desde la recuperación de la democracia y estamos en vísperas de conmemorar el bicentenario de la Revolución de Mayo. Momento propicio para comenzar a debatir un nuevo proyecto de país que asegure el desarrollo económico con justicia social. En tal sentido, el crédito deberá estar al servicio de las actividades productivas, las economías regionales, las Pymes, el sector de la economía solidaria (cooperativas, mutuales, emprendimientos asociativos solidarios), la innovación tecnológica, la creación de cadenas de valor y otros objetivos prioritarios para una Argentina con más democracia y equidad distributiva.
¿Cuáles son los principales fundamentos del proyecto mencionado al comienzo de esta nota? Seguidamente pasamos a detallas los aspectos claves de la futura norma que, como es de prever, deberá someterse al consenso de los legisladores y encontrará resistencia de los grupos económicos concentrados, tal como ocurre cada vez que se procura modificar el andamiaje legal –un verdadero campo minado– que nos dejó la dictadura y el gobierno de la década pasada.
LOS DESAFÍOS PENDIENTES DEL SISTEMA FINANCIERO
Los retos aún pendientes consisten en la implementación de cambios que permitan al sistema financiero contribuir eficazmente al desarrollo económico y social de nuestro país. Las transformaciones deben orientarse a solucionar los principales obstáculos del sector. En primer lugar, debe sostenerse la defensa de la moneda nacional, lo cual significa recuperar la soberanía monetaria y económica de nuestro país. Se podrán de esa forma utilizar las políticas monetarias para fomento del desarrollo productivo y social.
Marco normativo. Debe sancionarse una nueva Ley de Entidades Financieras, ya que gran parte de los problemas estructurales que afronta nuestro sistema financiero se originan en la filosofía que lo regula y cuyo pilar central es la actual Ley 21.526 de Entidades Financieras de la última dictadura. Esa ley deja las operaciones del sistema al arbitrio de los bancos, según su respectiva política comercial. A partir de allí, las características institucionales de cada entidad son las que determinan si es la obtención de la máxima ganancia la que orienta las operaciones del sistema, como sucede en el caso de los bancos privados comerciales. O bien, si las decisiones están determinadas por el objetivo del equilibrio presupuestario, teniendo en cuenta la problemática social, como es el caso de los bancos públicos y cooperativos.
La derogación de la Ley 21.526 constituye un requisito ineludible para cambiar la filosofía de libre mercado que impera en la actualidad. Esa orientación es en gran parte responsable de las deformaciones estructurales, la volatilidad de las tasas de interés y el bajo nivel de financiamiento a las PyME. Lo dijimos muchas veces: la concentración de los préstamos es un reflejo de la concentración de la economía argentina. Y el problema radica en que la dinámica crediticia consolida y profundiza esa concentración, cuando debería contribuir a revertirla.
Por lo expuesto, se requiere una nueva ley que interprete al sistema financiero como un servicio público, dado que posee un alto interés para la comunidad, en tanto se vincula con la gestión financiera de sus operaciones cotidianas y sus previsiones de ahorros y de endeudamiento a futuro. Pero la intermediación financiera también tiene un carácter estratégico, por su impacto en la producción y en la economía en general. Estas características requieren de un sistema financiero regulado, no sólo por normas prudenciales –para asegurar la solidez y salud del sistema, como sucede actualmente–, sino con reglas que tengan en cuenta los intereses sociales y del desarrollo económico del país.
Extensión del crédito. Uno de los desafíos más importantes es lograr la cobertura universal para toda la población, y ampliar también el alcance geográfico de los servicios financieros. Debe construirse un amplio mercado de crédito bancario. Para superar el nivel extremadamente bajo de financiación de la economía se requiere de un entorno macroeconómico sólido y tasas de interés activas, compatibles con la capacidad de pago de los agentes económicos. Asimismo, deben desarrollarse las fuentes de recursos mediante la creación de instrumentos de ahorro a largo plazo, que sostenga la necesaria extensión temporal de los préstamos productivos y de vivienda. Estos objetivos están ligados a la necesidad de democratizar el crédito, puesto que las carteras de préstamos bancarios reflejan, con la excepción de muy pocos bancos, una alta concentración por deudor.
Financiamiento de largo plazo. Se requiere desarrollar un banco público nacional de segundo piso que cumpla con las funciones de un verdadero banco de desarrollo, para poder generar préstamos de inversión a largo plazo. Es una herramienta indispensable para ampliar la frontera productiva, otro de los desafíos relevantes que enfrenta la economía real, muy vinculado con la cuestión financiera. La entidad a crearse deberá colaborar de modo prioritario en la mejora de la productividad de las PyME, junto con los bancos especializados en este segmento.
Asistencia crediticia a las PyME. Las normas de regulación bancaria deben contemplar adecuadamente los bajos niveles de riesgo crediticio de las pequeñas y medianas empresas, así como las ventajas que para los bancos representa mantener una adecuada atomización de las carteras de los préstamos. Ello debe expresarse, particularmente, en las exigencias de capital que deben afrontar las entidades financieras. Esta es una reivindicación importante para el movimiento cooperativo de crédito. A la vez, deben diseñarse y profundizarse medidas concretas para fomentar el crédito a las PyME. Por ejemplo, los mecanismos de subsidios de tasas, que han demostrado ser eficientes y deben ser ampliados en su alcance, con una adecuada diferenciación regional. Hay que ir más allá y establecer tasas de referencia, tanto para operaciones de préstamos como de depósitos y encajes. Se requieren además regulaciones diferenciales según la zona geográfica y las características de los usuarios atendidos (PyME, empresas de la economía social). Una adecuada regulación del segmento de préstamos al consumo permitirá liberar recursos para el segmento de las pequeñas y medianas empresas.
Banca pública. Hay que preservar la propiedad pública de los bancos oficiales e impedir cualquier forma de privatización, incluida la incorporación de capital privado minoritario. Para evitar el financiamiento a las empresas extranjeras y a las grandes empresas nacionales debe fijarse un monto máximo a los préstamos. Las entidades públicas deben tener funciones exclusivas, donde se excluya la competencia de la banca privada.
Banca cooperativa. Debe reconocerse las características de solidaridad y servicio no lucrativo que le son inherentes. En especial por su naturaleza de entidades minoristas y de servicio público, y por su función de apoyo a las PyME. Se requiere regulaciones que alienten el desarrollo de los bancos cooperativos.
Cajas de crédito cooperativas. Debe fomentarse su creación, a través de regulaciones que mantengan su espíritu de entidades de la economía social y permitan su localización en las zonas con mayores necesidades de cobertura de servicios financieros, que son las localidades de menor población relativa.
Origen de los capitales. Debe revertirse la extranjerización y concentración bancaria, a través de la aplicación de la legislación antimonopólica y las regulaciones bancarias, y prohibir el ingreso de nuevos bancos extranjeros.
Todas estas herramientas permitirán de manera combinada redireccionar el ahorro y el préstamo para obtener el máximo de eficiencia social. El desafío pendiente es que el Estado, junto con la sociedad, gestionen la problemática financiera de manera democrática. De tal forma que el sistema bancario sea un pilar que contribuya al desarrollo económico y a mejorar la equidad de la sociedad.
(*) Gerente General del Instituto Movilizador de Fondos Cooperativos.
